Проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах""

Субъект законотворческой инициативы
Форма законотворческой инициативы	Проект Федерального закона
Профильный комитет	Комитета по энергетике
Комитеты-соисполнители	Комитет по охране здоровья и окружающей среды
Предмет ведения	Российская Федерация: пункт "в", "д", "к" статьи 71 Конституции РФ
Ограничительный характер законотворческой инициативы	Не направлен на ограничение прав и свобод граждан

• ЭРК ПО СОБЫТИЯМ
• ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

Дата: 30.10.2024

Одобрение профильным Комитетом Концепции законотворческой инициативы

Файлы инициативы:

Дата: не определена

Заключение Комитета со-исполнителя

Текст заключения:

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"

Проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" (далее - законопроект) подготовлен в целях установления возможности обеспечения действующим пользователям недр, осуществляющих добычу твердых полезных ископаемых, в границах предоставленных им в соответствии с настоящим Законом участков недр, совершать различные виды деятельности, связанные с пользованием недрами, без получения самостоятельной лицензии на пользование недрами в отношении углеводородного сырья, размещенного в пластах горных пород, на основании утвержденного технического проекта, а также полномочия федерального органа управления государственным фондом недр по установления специальных требований к разработке месторождений твердых полезных ископаемых, учитывающих необходимость согласования технических и технологических решений по добыче углеводородного сырья, размещенного в пластах горных пород и твердых полезных ископаемых с точки зрения рационального использования недр.
В последние годы все более актуальными становятся вопросы развития угольной промышленности, связанные с повышением уровня промышленной безопасности при разработке угольных месторождений, минимизации негативного воздействия на окружающую среду, а также обеспечения реализации принципа рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений, комплексного использования залегающих в недрах полезных ископаемых.
В Российской Федерации угольные месторождения характеризуются высоким содержанием метана. По экспертным оценкам, озвученным в ходе круглого стола на тему «Добыча метана из угольных пластов: проблемы и перспективы развития», проведенного Комитетом по энергетике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 23 мая 2023 года, в недрах угольных бассейнов России сосредоточена значительная часть мировых ресурсов не только угля, но и метана, масштабы ресурсов которого соизмеримы с ресурсами природного газа традиционных месторождений мира. Концентрация метана в смеси природных газов угольных пластов в России доходит до 80-98 %. Вместе с тем, в ходе проводимого мероприятия прозвучало, что достигнутая эффективность предварительной дегазации угольных пластов составляет всего 10-15%, что не решает вопросы снижения метановыделения в горные выработки. Такая высокая концентрация метана в угольных пластах негативно сказывается на промышленной безопасности угольных объектов и обуславливает необходимость заблаговременной дегазации угольных шахт до разрешенного с точки зрения промышленной безопасности минимума до начала непосредственной добычи угля, поскольку применяемые методы гидроразрыва пласта и повышения проницаемости приводят к нарушению структуры породного массива, нарушению устойчивости кровли и краевой зоны угольного пласта, что приводит к невозможности проведения дальнейших шахтных работ. Соответствующие требования предусмотрены и Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-I «О недрах», и Федеральным законом от 20.06.1996 N 81-Ф3 «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности».
Процесс дегазации представляет собой работы по извлечению и выводу взрывоопасных газов (к которым, в первую очередь, относится метан) в целях снижения их содержания в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве до установленных допустимых норм. К сожалению, извлечение метана из угольных пластов в России традиционно рассматривается исключительно как процесс, который решает задачи, связанные с промышленной безопасностью, в первую очередь направлен на снижение аварийности на угольных объектах. Извлеченный же из угольных пластов метан на практике угледобывающими компаниями в большинстве случаев выбрасывается в атмосферу, при этом полезно используется всего около 7% метана угольных пластов.
Также метан отнесен в соответствии с законодательством Российской Федерации не только к загрязняющим веществам, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды (включая нормирование выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду), но и в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.10.2021 N 2979-р «Об утверждении перечня парниковых газов, в отношении которых осуществляется государственный учет выбросов парниковых газов и ведение кадастра парниковых газов» метан отнесен к парниковым газам, в отношении которых в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 02.07.2021 N 296-Ф3 «Об ограничении выбросов парниковых газов» осуществляется государственный учет выбросов парниковых газов и ведение кадастра парниковых газов. При этом выброс метана в атмосферу оказывает более мощное негативное воздействие на изменение климата, чем углекислый газ. Таким образом, извлечение метана из угольных пластов рассматривается в рамках государственного регулирования исключительно с точки зрения обеспечения промышленной безопасности на объектах угольной промышленности и негативного воздействия на окружающую среду.
Между тем метан угольных пластов, являясь углеводородным сырьем, мог бы являться также источником энергии, обеспечивая газификацию населенных пунктов, а также выработку электрической энергии непосредственно на объектах угольной промышленности. Причинами сложившейся ситуации являются прежде всего технологическая сложность извлечения метана из угольных пластов и его более высокая себестоимость (по сравнению с добычей природного газа и газового конденсата), что приводит к нерентабельности инвестиционных проектов по промышленной добыче метана из угольных пластов.
Однако, существуют и причины правового характера. Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-I «О недрах», хотя и прямо не запрещено промышленную добычу метана из угольных пластов в качестве самостоятельного вида полезного ископаемого, однако не содержится правовых механизмов, стимулирующих его промышленную добычу и последующее вовлечение в хозяйственный оборот.
К тому же Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-I «О недрах» не регламентирует стадийность разработки угольных месторождений с точки последовательности добычи метана угольных пластов и непосредственно угля как двух самостоятельных видов полезных ископаемых. Процесс дегазации угольных месторождений исходя из апробированных технических и технологических решений на практике осуществляется либо посредством заблаговременного извлечения метана угольных пластов с использованием различных видов активного воздействия на угольный пласт, либо уже в процессе добычи угля. Соответственно, правовое регулирование добычи метана угольных пластов должно учитывать технологические особенности разработки месторождений угля, обеспечивая последовательность извлечения запасов различных полезных ископаемых.
В понимании настоящего Закона Российской Федерации добыча полезных ископаемых допускается только в отношении того вида полезного ископаемого, который прямо указан в лицензии на пользование недрами. При этом законодательство не запрещает при соблюдении определенных условий деятельность нескольких субъектов предпринимательской деятельности, которые осуществляют разные виды пользования недрами или добычу различных видов полезных ископаемых, в границах одного участка недр. Однако, вариант добычи метана угольных пластов и добычи угля различными субъектами предпринимательской деятельности (на основании самостоятельных лицензий на пользование недрами) сопряжен с рядом правовых, организационных, технических и технологических сложностей, связанных прежде всего с необходимостью согласования технических решений и сроков реализации соответствующих технических решений при добыче угля и при добыче метана угольных пластов, что должно предполагать процедуру согласования разработки не только первоначальных технических проектов разработки метаносодержащих угольных месторождений (как применительно к добыче метана, так и применительно к добыче угля), но и любых изменений, вносимых в такие технические проекты в целях обеспечения промышленной безопасности и рационального использования недр как при добыче одного вида полезных ископаемых, так и при добыче другого вида полезных ископаемых. При этом, в практике недропользования необходимость внесения изменений в технические проекты может быть связана с совершенно различными обстоятельствами, в том числе сроками оформления прав на земельные участки, необходимые для осуществления пользования недрами; сроками получения иных государственных разрешительных документов, необходимых для осуществления определенных видов деятельности; изменением коньюнктуры рынка применительно к тому или иному виду полезных ископаемых и так далее.
Кроме того, процесс добычи метана угольных пластов в любом случае должен обеспечивать дегазацию угольного месторождения до определенных показателей, предусмотренных требованиями в области промышленной безопасности при добыче угля, а также сохранность угольных залежей при различных видах активного воздействия на угольный пласт, в связи с чем технические решения по добыче метана должны быть согласованы с техническими решениями по добыче угля, в том числе в случае заблаговременного извлечения метана угольных пластов до начала добычи угля. Также необходимо отметить, что требования к разработке и проектированию месторождений полезных ископаемых в соответствии со статьей 23.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-I «О недрах» устанавливаются федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти по видам полезных ископаемых, соответственно, к добыче угля (являющимся твердым полезным ископаемым) и к добыче метана угольных пластов (являющимся углеводородным сырьем) будут применяться различные нормативные правовые акты, что также может создавать трудности в согласовании проектных технических решений.
Исходя из изложенного, представляется, что добыча метана угольных пластов и непосредственно угля различными субъектами предпринимательской деятельности на основании самостоятельных лицензий на пользование недрами с правовой точки зрения возможна, но в связи с технологическими и организационными сложностями не может рассматриваться в качестве универсального и единственного варианта. На практике такой вариант, вероятно, может рассматриваться только в отношении новых метаносодержащих угольных месторождений, разработка которых еще не начата, при необходимости правовой регламентации процедур согласования технических проектов разработки метана угольных пластов и угля и установления на подзаконном уровне специальных требований в части разработки метаносодержащих угольных месторождений.
При этом добыча метана угольных пластов непосредственно угледобывающими компаниями, обладающими лицензиями на пользование недрами в целях разведки добычи угля или по совмещенным лицензиям на пользование недрами в целях геологического изучения, разведки и добычи угля, без получения самостоятельной лицензии на пользование недрами в отношении метана угольных пластов, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации не представляется возможным.
В сложившийся ситуации, представляется целесообразным предусмотреть возможность добычи метана угольных пластов угледобывающими компаниями, имеющими лицензию на пользование недрами в целях разведки и добычи угля или совмещенную лицензию на пользование недрами в целях геологического изучения, разведки и добычи угля, без получения самостоятельной лицензии на пользование недрами и без необходимости внесения дополнительных изменений в действующую лицензию на пользование недрами в отношении метана угольных пластов.
Кроме того, законопроектом предлагается наделить полномочиями федеральный орган управления государственным фондом недр по установлению специальных требований согласуемых с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, и промышленной безопасности, к разработке и проектированию разработки метаносодержащих угольных месторождений, учитывающих необходимость согласования технических и технологических решений по добыче метана угольных пластов и угля с точки зрения рационального использования недр.
Предусмотренный комплекс мер позволит сформировать правовую основу для угледобывающих компаний, позволяющую разрабатывать и внедрять технические и технологические решения, направленные не только на дегазацию угольных месторождений с точки зрения промышленной безопасности, но и на извлечение и дальнейшее промышленное использование метана угольных пластов как энергетического ресурса.
Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требований, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.
Законопроект не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации, а также не будет иметь социально-экономических и финансовых последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

АВТОРЫ ЗАКОНОПРОЕКТА